随着中国社会的发展，城市化进程的不断加速，留守家乡与父母脱离等一系列不利于未成年成长的情形早已成为常态，未成年犯罪事件频发、流浪儿童日益增多，家长虐童等问题凸显。仔细研究这些问题的原因，我们会发现家长的失职、缺位和家庭破损的情况总是与这些问题相伴。家庭中的监护人是否有能力和必要的条件对未成年子女进行监护、能否恰当地对未成年子女进行监护，成为决定未成年子女能否健康成长的关键因素。当前局势下，由于部分家长离异、死亡或者其他原因导致未成年人失去监护人或者是监护受到影响；也可能存在少数家长因不负责任等原因使自己的孩子流浪，甚至让孩子乞讨等来为自己牟利。未成年犯罪率的上升、城市流浪与乞讨儿童现象的增多等无不在揭示着我国现行未成年监护制度中存在的弊病。

    那么，如何解决这一问题？笔者认为，应当在保障亲属监护的前提下大力推进国家监护制度的构建。

    国家监护制度究其根源，其最初起源于罗马法中的“国家亲权”学说。《青少年法学概述》一书中将国家亲权定义为：国家亲权又被称为国王亲权、国家监护权、国家思想，是指“父母只是一家之主，而国王则是一国之君，他是他的国家和全体臣民的家长。因此，他有责任也有权利保护他的臣民（在当时主要指保护他的臣民的财产），特别是必须保护那些没有能力照管及财产的儿童”。英国进一步发展了该学说并形成了“国家之父”的理念。正如我国台湾学者朱胜群曾表述：“少

年法理论并非来自一家之言，而系导源于英国普通法之国家监护权观念，经长期之演变为其主因”。后世界各国逐步建立起了国家监护制度。1986年制定的《中华人民共和国民法通则》中规定了由未成年父、母所在单位或者未成年住所地居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人的情形。

    一、我国现行未成年人国家监护制度存在的弊端

    随着中国社会的不断发展，我国现有未成年国家监护制度已无法满足社会转型期的现实需要，需要进一步完善。当前，我国现有未成年国家监护制度的弊端主要有以下两点：

    第一，现行国家监护制度的责任主体模糊不清。

    现实中，通常以“有关机关”或者“村民委员会、居民委员会或者民政部门”等来表述国家监护制度的责任主体。但正是这种宽泛而又不严谨的责任主体在实践中成为各部门之间相互推诿、逃避责任的借口。且，居民委员会与村民委员会作为群众自治性组织，并不具有公共管理职能，不适宜成为国家监护制度的责任主体。现实中，承担我国未成年人国家监护责任的主要是儿童福利院，但其对接收对象有严格限制。这就导致需要国家承担监护责任的儿童并不总能受惠，更贴切的说是他们并不总能很好地被国家保障其权利，正如被袁厉害女士所收养的弃婴为什么是进入了袁厉害女士的家中，而非应当承担国家监护责任的儿童福利院。

    第二。在履行国家监护义务时，国家总是处于消极的缺位状态。

    我相信我们大家都正见着或曾见过流浪乞讨儿童，那繁华地段与熙攘人群中并不缺乏他们的身影。我们何时又曾见过政府部门在那行使国家监护权？那些受父母虐待的孩子总能享受到国家监护权吗？我们每一个人都可以意识到的问题，国家自然可以看到与意识到。那么又是什么原因造成了国家行使未成年人监护权的消极与缺位呢？一方面是受传统家本位思想的影响，人们普遍认为这是个体家庭之中的私事，“养子防老”是中国家庭的普遍思想，而没有认识到国家在保障未成年人健康成长过程中应负的监护义务。在未成年遭受虐待等问题发生时，由于“清官难断家务事”国家并不积极介入，且权益遭受损害的未成年人通常也并未积极寻求国家救助，导致国家公权力介入未成年监护问题反应迟钝。当然，相关部门解决此一问题而努力着，但问题的存在说明我们需要进一步开放思想、积极求解。

    二、未成年人国家监护制度的改革路径

    未成年国家监护制度作为一种非常态的未成年监护制度，其初衷在于保护未成年人员的身心健康，保障未成年人的合法权益。建立未成年人国家监护制度，通过确定国家和未成年人的关系，确保其享有健康成长的权益，进而达到维护社会安全与保障社会发展的后生动力。因此，国家采取有效措施承担自己的监护责任是国家作用的要求所在。当前中国未成年人的国家监护制度的完善仍任重而道远。

    首先，国家应当对家庭监护进行必要的监督。一方面，应当通过法律明确监督未成年监护的行政执法主体，负责对未成年的管理、监督、执行的职责，形成有效的监督服务体系。当然，未成年父母所在单位或者是未成年人住所地的居民委员会或村民委员会对未成年人受监护情况可能更为了解。负担监督职责的行政主体可以也应当加强与他们之间的沟通与联系，更好的发挥监督职责；另一方面，应当明确监督的任务范围，逐步建立未成年人监护档案。国家对未成年家庭个体监护实施监督，既不能囿于传统家长主义的思想而缩手缩脚，不敢有所作为，又不能脱离社会的整体现状而使未成年的身心健康被动受损。

    其次，完善未成年人国家代位监护制度。国家应当在未成年人的家庭个体已不可能完成对未成年人的监护义务时承担起保障未成年人健康成长的监护责任，确立与完善国家代位监护制度。家庭个体不能完成对未成年的监护义务包括不能监护与监护不利两种情形。具体来说，必须明确国家代位监护制度的适用范围与实施主体。进而防止因适用范围的不明导致一些应当进入国家代位监护体系的未成年人被不负责任地推离该体系，而使其权益受损；以及因实施主体不明而导致的各单位之间相互推卸责任，而使国家代位监护制度徒有其名。

    再次，建立与完善监护的变更、撤销与恢复制度。当前，我国《未成年人保护法》第53条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行制定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续承担抚养费用”。但由于“有关人员或者有关单位”的规定并不明确，未成年人本身又很难借助自身力量寻求帮助，在现实生活中，很少适用该撤销、变更制度。所以必须进一步建立与完善监护的变更、撤销与恢复制度。这就要求我们必须明确变更、撤销与恢复制度的适用情形与使用方法。在家庭个体不能完成对未成年的监护义务时，应撤销未成年父母或其他亲属的监护权，国家作为代位监护人出现。但当该未成年的父母或者其他亲属可以或者足以行使监护权的情形出现时，应当恢复他们对于该未成年人的监护权，以使该未成年人回归到家庭亲情的温暖之间，并使国家代位监护制度进入有效的可持续循环发展轨道。

    最后，制定更为具体可行的法律规范并明确违反未成年国家监护制度的相关法律责任。法律是保障一切社会举措有效落实的最强有力的保障，缺乏法律的保障，一切规定都可能成为一纸空文，无处落实。为了更好的发挥国家监护制度的作用，必须明确违反未成年国家监护制度的相关法律责任。当前，我国有关未成年福利保障等法典，而是散见于各部门法与部门规章或者规范性文件中。这些规定或者抽象笼统、可操作性不强，或是法律效力较低且缺乏层次性。所以，应当建立具有实践操作意义的具体可行的法律，明确国家监护义务，并制定违反相关规定的具体处罚措施，使未成年人的国家监护制度真正落到实处。

    未成年是一个国家的未来与希望所在，保障未成年人的合法权益与健康发展就是在奠定一个国家与民族发展到坚实根基。国家监护制度的建立也因此具有极强的现实意义。我们应不断完善未成年人保护的相关法律，推进《未成年人福利法》的制定与实施，明确对不适格父母撤销监护权，推动普惠型未成年人福利制度建设，保障每一个未成年人生存、健康、受教育等一系列权利的落实，使未成年人保护工作具有更强的操作性。