[一审：河南省叶县人民法院（2014）叶行初字第61号；合议庭成员：银铃、董培红、杨希鸽。生效判决作出时间2015年1月14日，结案方式：判决]

    【裁判要旨】

    根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，行政机关作出行政处罚前，应履行先行告知义务，不仅要告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据并告知当事人依法享有的权利，因此行政机关的先行告知义务意义重大，行政机关制作《行政处罚事先告知书》的内容应与行政处罚书决定的内容相一致，不能前后矛盾，否则则不利于保护当事人的合法权利。

    【索引词】

    行政处罚决定  行政处罚先行告知书  一致

    案情

    原告：唐明录。

    被告：叶县农业局。

    2014年9月29日，平顶山市农业局执法人员在农资市场督导检查中，发现原告唐明录门店内经营的百农207、红旗一号两种小麦种子标签上未标注小麦种子生产、经营许可证编号、经营的豫麦69号小麦种子涉嫌品种退市、种子经营许可证过期等问题，并立即对原告唐明录进行了询问。原告唐明录称红旗1号小麦种子是从红旗合作社总社进的，进价每斤2.50元，准备以每斤3.30元的价格进行销售。2014年9月30日平顶山市农业局将该案移交给被告叶县农业局调查处理。被告叶县农业局接案后对原告进行调查询问，查明原告唐明录所称的河南省红旗农业农民专业合作社叶县常村镇分社，未在工商行政管理部门注册登记，也没有营业执照和种子经营许可证。原告经营的百农207小麦种子、豫麦69号小麦种子无种子生产许可证、种子经营许可证，且豫麦69号属退市中止使用品种。原告唐明录经营的红旗一号（繁育材料）小麦品种未经国家或河南省审定，截至到被告查处时原告尚未开始销售，但已准备向农户推广使用，违反了《中华人民共和国种子法》第十七条：“应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告，不得经营、推广”的相关规定。被告依据查明的事实于2014年10月13日立案，并向叶县常村镇红旗合作社（唐明录）送达了《行政处罚事先告知书》，并告知其享有陈述、申辩权和听证权。该告知书告知的处罚内容是：1、没收种子；2、处以罚款人民币20000元。原告在法定期限内未行使权利。被告叶县农业局依据《中华人民共和国种子法》、《河南省农业行政处罚裁量标准》的相关规定，于2014年10月30日对唐明录作出叶农（种子）罚[2014]003号行政处罚决定书，处罚决定书的内容为：1、责令停止红旗一号（繁育材料）小麦种子的经营、推广；2、没收红旗一号（繁育材料）小麦种子4000Kg；3、罚款人民币10000元。原告唐明录不服该处罚，向法院提起行政诉讼，要求法院依法撤销该处罚决定书。

    审判

    根据《中华人民共和国种子法》第六十四条之规定“违反本法规定经营、推广应当审定而未经审定通过的种子，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令停止种子的经营、推广，没收种子和违法所得，并处以一万元以上五万元以下的罚款。”；第十五条第一款规定“主要农作物品种和主要林木品种在推广应用前应当通过国家级或者省级审定，…”；第十七条第一款规定，“应当审定的农作物品种未经审定通过的，不得发布广告，不得经营、推广。” 故被告叶县农业局作为县级以上人民政府农业行政主管部门有权对销售未经国家或省级审定的种子的违法行为进行查处。被告认定原告唐明录经营销售未经国家或省级审定通过的小麦种子，事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知依法享有的权利”。本案被告在作出处罚前虽然履行了事先告知义务，但行政处罚事先告知书与行政处罚决定书上的处罚主体和处罚内容不一致，剥夺了原告对实际处罚事项的知情权。故被告作出的行政处罚违反了法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目之规定，判决如下：

    一、撤销被告叶县农业局作出的叶农（种子）罚【2014】003号行政处罚决定书；

    二、责令被告叶县农业局重新作出具体行政行为。

    评析

    一、背景情况介绍

    行政机关在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人对行政机关即将作出的行政处罚事实，法定依据和处罚决定，当事人有异议的，可以进行申辩。行政处罚事先告知程序是一项基本的行政程序制度，其价值就是为公民实现行政法上的实体权利提供有力的程序依据和制度保障机制，体现现代行政法制的公平正义精神，也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。

    行政处罚事先告知主要体现在向被处罚人送达相关的文书，行政处罚告知程序在《行政处罚法》第三十一条、第三十二条，第四十一条和第四十二条都有明确的规定，但怎么告知？如何才是履行告知义务？行政处罚法仅对被告的告知义务进行了原则性的规定，对告知形式及程序没有做具体规定。实践中行政机关大都使用《行政处罚事先告知书》来履行该义务，但因为该规定不完善，因此实践中行政机关向当事人送达《行政处罚告知书》的送达时间，告知书的内容及格式等做法不一。

    《行政处罚告知书》的送达时间应当是行政处罚作出之前，有的行政机关是在行政处罚作出之前，提前3-5日送达给当事人的，有的行政机关是则是在作出行政处罚当天送达给当事人。虽然行政处罚法没有规定行政处罚告知书具体的作出时间，但笔者认为第二种做法是不合法的，与立法目的相违背的。笔者认为，《行政处罚告知书》的目的是保护行政相对人的知情权，并赋予其申辩权，行政处罚告知书与行政处罚决定书同时送达给当事人是不符合规定的，因此我赞成第一种做法，告知行政相对人的时间与行政处罚的时间应有间隔，应当给行政相对人充分的时间行使申辩权，而不能只流于形式。《行政处罚告知书》的内容主要是记载行政处罚事实，法定依据和处罚决定，还有被告的申诉、辩论权利。在实践操作中，有的行政机关制作的告知书的处罚事实内容详尽，不仅有违法事实查处的经过，还包括违法事实所认定的证据等内容，而有的告知书对处罚事实只有一句话概括。有的处罚告知书上的处罚决定和行政处罚书上的决定上的内容不一致等等。

    而笔者所讨论的是处罚告知书上的处罚决定和行政处罚书上的决定上的内容是否应当一致，即行政处罚告知书作出后，行政处罚的处罚决定能否随意变更。

    处罚告知书作为行政处罚事先告知程序的目的是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前，法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权。因此笔者认为处罚告知书一经作出，行政处罚决定的处罚内容应与其一致，行政机关不能随意变更，如果有特殊情况需要变更，应履行一个变更告知程序。

    在执法实践中，造成处罚告知书上的处罚决定和行政处罚书上的决定上的内容不一致的况且主要有三种：一是对违法行为从新审定，其结果作了减轻处罚，二是告知后行政机关又重新调查取证，违法事实有了扩大和变化，改变了所认定违法行为的事实和证据。三是没有从新取证，处罚依据也没有变化，但发现违法事实的性质有所改变，处罚有所加重。

    笔者认为不管哪一种原因，行政处罚决定的内容有所改变与行政处罚告知书不一致，都应重新告知行政相对人，否则处罚告知书作为行政处罚事先告知程序则没有任何意义，结合本案，被告向行政相对人叶县常村镇红旗合作社（唐明录）送达了《行政处罚事先告知书》，并告知其享有陈述、申辩权和听证权。该告知书告知的处罚内容是：1、没收种子；2、处以罚款人民币20000元。原告在法定期限内未行使权利。但被告于2014年10月30日却对唐明录作出叶农（种子）罚[2014]003号行政处罚决定书，处罚决定书的内容为：1、责令停止红旗一号（繁育材料）小麦种子的经营、推广；2、没收红旗一号（繁育材料）小麦种子4000Kg；3、罚款人民币10000元。本案被告在作出处罚前虽然履行了事先告知义务，但显然行政处罚事先告知书与行政处罚决定书上的处罚主体和处罚内容不一致，因此笔者认为，被告叶县农业局应该履行告知义务，但被告没有告知，因此被告的行政行为剥夺也原告的申诉权和辩论权。因此理应支持原告的诉讼请求。但是原告的违法行为事实清楚，证据确凿因此又判令了被告重新作出具体现在行为。

    笔者认为，处罚告知书作为行政处罚事先告知程序不能只在法律中作原则性的规定，立法者应从格式、内容、送达等方面作更详细的规定，才能达到保护行政相对人合法权利的目的。