【案件基本信息】

    1、河南省平顶山市中级人民法院（2013）平行终字第75号行政判决书

    2、案由：土地行政登记

    3、当事人

    原告（上诉人）：鲁山县马楼乡马楼村第八村民组。

    被告（被上诉人）：鲁山县人民政府。

    第三人（被上诉人）：薛国星。

    【基本案情】

    1989年12月16日之前，薛国星与其母武秀云、其姐薛国青为同一农户，均为鲁山县马楼乡马楼村第八村民组村民。后薛国星参加工作，其户口迁出。其家以薛国星名义取得鲁农房字NO.0174004号的宅基地使用证，四至是东姚毛义、西8组食堂、南柏油路、北环村渠，东西25公尺，南北11.5公尺。面积四分叁厘壹毫。2003年4月19日，马楼乡马楼村村委会向土地主管部门出具证明“我村八组村民薛国星需换土地使用证，经本人申请，村组干部现场勘验，四邻无纠纷，手续齐全，符合换证条件，望见后予以办理为盼。”据此2003年4月20日鲁山县国土资源局对一审第三人薛国星所持有的鲁农房字NO.0174004号宅基地使用证进行审查、变更登记，2003年12月26日为一审第三人薛国星颁发鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证。该证面积为225平方米，东西25米、南北10.2米。该土地上已建成三间三层楼房。另查，一审第三人的妻女、母亲（2012年已去世）为同一户，均为马楼乡马楼村八组村民，且其母亲与妻子在鲁山县国土资源局均无土地登记记录。上诉人鲁山县马楼乡马楼村第八村民组村民得知鲁山县人民政府为一审第三人薛国星颁发了鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证后，以薛国星已不是本集体成员，且其已有三处房产，鲁山县政府为其办证不合法为由，提起行政诉讼。

    【案件焦点】

    薛国星迁出后，鲁山县人民政府应其申请为其颁发了鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证是否合法有效。

    【法院裁判要旨】

    叶县人民法院经审理认为1989年之前，第三人薛国星为鲁山县马楼乡马楼村第八村民组村民，系农业户口，与其母亲武秀云、其姐薛国青组成同一农户，在此期间，按照当时国家农村规划政策的规定，经马楼乡马楼村第八村民组同意取得了宅基使用地一处，鲁山县人民政府为其颁发了鲁农房字NO.0174004号宅基使用证，符合一户使用一处宅基地的政策要求。1989年12月16日，第三人薛国星转为非农业户口，但其家原农户一直存在，仍为一户一宅，故不影响原宅基地使用证的效力。后第三人薛国星与其妻崔春红结婚，其妻崔春红、女儿薛金铭、薛茹昱一直与薛国星的母亲武秀云一起生活，四人为同一户，均为马楼村八组村民，户口为农业户口，在马楼村八组应有一处宅基地。后经原组长薛丙申同意，加盖组长薛丙申印章逐级上报后，第三人薛国星申请换发了鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证，该使用证的四至与原宅基地使用证的四至完全一致，并没有设定新的权利义务。并且除该宅基地外，第三人薛国星、其妻崔春红、其母武秀云在鲁山县马楼乡马楼村第八村民组没有另外的宅基使用地，故第三人薛国星家符合农村宅基地的使用条件。为此，被告鲁山县人民政府为第三人薛国星换证行为认定事实清楚，程序合法，故该证有效，应予支持。原告鲁山县马楼乡马楼村第八村民组诉称，第三人薛国星现有三处房宅，且申请换证时没有经过本组群众同意，私自加盖印章，因均未向本院提交相应证据予以证实，本院不予支持。

    叶县人民法院依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项的规定，判决如下：

    驳回原告鲁山县马楼乡马楼村第八村民组的诉讼请求。

    鲁山县马楼乡马楼村第八村民组不服判决上诉至平顶山市中级人民法院。平顶山中院认为，鲁山县人民政府为薛国星颁发的鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证，比登记依据的NO.0174004号宅基地使用证的面积变少，该登记行为系变更登记。根据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，、、、、、、”。结合本案，薛国星系马楼乡马楼村第八村民组村民，其母亲（2012年去世）、妻女一直均为马楼乡马楼村的村民并居住在此，且经查其母亲、妻子在鲁山县国土资源局均无土地登记记录，故鲁山县人民政府为薛国星颁发鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证的具体行政行为不违法法律规定的“一户一宅”、在办证时，鲁山县马楼乡马楼村村委向土地主管部门出具有符合换证条件的证明，且在诉讼过程中，上诉人未提供支持意见的相应证据，故其上诉理由不能成立。一审部分理由不妥，但判决结果正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

    驳回上诉，维持原判。

    【法官后语】

    该案是一起宅基地使用权办证纠纷，也是行政诉讼中比较常见的、棘手的案件类型。由于案件的处理结果与当事人有切身的利害关系，当事人之间的矛盾纠纷大，一旦处理不好，必然引起当事人的涉法上访，为妥善处理此类型案件，有必要对我国宅基地使用权的历史沿革、性质特征、取得程序予以梳理。

宅基地使用权的历史沿革。 

    建国以来，我国农村宅基地权属随着社会条件、经济、文化等各项变革而发生了一系列演变，大致可归纳为如下四个阶段：    

    第一阶段，土地改革初期。以1950年颁布的《土地改革法》为标志，建立了农民私人所有的土地制度。作为土地改革的成果，大部分地区的农民领取了政府颁发的《中华人民共和国房屋土地所有权证书》。农民对宅基地享有所有权。    

    第二阶段，社会主义改造时期。在这一时期，农民的宅基地仍然由农民保有绝对的所有权，对其自由处分没有禁止性规定。但是土地从由个体农民经营转变为由集体统一经营。    

    第三阶段，农业合作社时期。确立了农村土地集体所有制。宅基地所有权也收归集体所有，农民对宅基地只享有使用权。    

    第四阶段，自1979年实行家庭联产承包责任制的土地制度至今。这一阶段，根据我国《土地管理法》的规定，宅基地属于农民集体所有，农民仅有使用权，但允许农民对宅基地使用权进行适度流转，允许对地上建筑物进行出租、出卖。

    二、农村宅基地使用权的性质和特征。

    宅基地使用权是指农村村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利，是特定主体对于集体土地的一种特殊的用益物权。农村宅基地具有以下特性：    

    第一集体所有。《土地管理法》明确规定宅基地属于农民集体所有。“集体”的概念可以是村农民集体，也可以是村民小组农民集体。    

    第二使用主体特定。特定的宅基地仅限村集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，且每户只可申请一处宅基地，符合条件的村民获得宅基地后，不得再另行申请宅基地。 而且每处宅基地还有最高面积标准限制。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房不可将其出卖、转让。建成房屋后，如将其出卖而变更宅基地使用主体的，须经原宅基地审批机关审批同意。    

    第三无固定使用期限。现行法律对农村宅基地使用权没有年限规定，使用者可以长期使用，除非出现《土地管理法》第六十五条规定的“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权： (一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；(二)不按照批准的用途使用土地的；(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”。    

    第四福利性。农村村民使用本集体经济组织的土地建住宅，支付的费用非常低，基本上可视为无偿使用。  

    村民申请宅基地时，大多是以户主的名义提出。那么以户主名义进行了土地登记并获得集体土地建设用地使用证的农村宅基地使用权，是否应认定为家庭成员共有呢？我国法律没有明确规定。作为物权的一种，《物权法》第六条规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。因此，宅基地使用权在进行了土地登记并获发集体土地建设用地使用证的情况下，应以土地登记为准，即归土地证上登记的“土地使用权人”所有。因此，以户为单位获得的农村宅基地使用权，一旦以户主或某家庭成员的名义进行了土地登记并获颁土地证，进行了物权公示，就应当以集体土地建设用地使用证上记载的使用权人为权属主体。这与符合条件的农户基于家庭成员的成员权向农村集体组织申请并初始取得宅基地使用权后，宅基地使用权属家庭成员共有是否矛盾呢？根据《土地登记规则》第五条规定，两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应分别申请登记。因此，作为宅基地使用权的共有人，家庭成员有权共同向土地管理部门申请土地登记，以确认权属；或者协商一致，将自己的共有份额让渡给由户主或其中某一个家庭成员所有，由其单独申请土地登记，以确认权属。若户主擅自以自己的名义申请土地登记，因土地登记需经过一定的法定登记程序，如需经农村集体组织初审同意，报有权土地管理部门审核，有权土地管理部门对认为符合登记要求的宗地予与公告，这时，其他家庭成员可提出异议，主张权利；若公告期内其他家庭成员未提出异议，土地管理部门报有权人民政府批准后，按照规定进行土地登记并核发集体土地建设用地使用证给户主，这样，应视为家庭成员对自己享有的共有份额进行处分，将权利让度给户主的默认。因此，两者并不矛盾，只是因权利人的不同法律行为而形成了不同的法律后果。

    同理，户内人员的死亡、迁出，对权利的处分也属共有人之间的私法关系，与宅基地使用权的完整性无关。

    三、宅基地使用权的取得程序。

    我国《土地管理法》就宅基地使用权的初始取得方面明确规定，初始取得宅基地使用权的行为主体只能是“农村村民”。农村集体成员都有权以农户的名义申请宅基地，集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地。

    那么怎样才能取得呢？目前，相关法律没有明确规定，但一些地方性法规、规章却给出了规定，如《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条规定，“具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：(一)农村居民户无宅基地的；(二)农村居民户除身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户而已有的宅基地低于分户标准的；(三)集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；(四)回乡落户的离休、退休、退职的干部、职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞，需要建房而又无宅基地的；(五)原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的”。同时第九条规定，“有下列情况之一的，不得安排宅基地用地：(一)出卖、出租或以其它形式非法转让房屋的；(二)违反计划生育规定超生的；(三)一户一子(女)有一处宅基地的；(四)户口已迁出不在当地居住的；(五)年龄未满十八周岁的；(六)其它按规定不应安排宅基地用地的”。由此不难看出，农村村民初始取得宅基地使用权，必须符合一定的条件和标准，如必须是户籍在册的村民或回乡落户的相关人员，一户只能申请一处宅基地且面积不得超出规定标准并符合土地利用规划，家庭成员须符合规定条件等。符合条件的农户向所在村委会提出申请，经村民会议讨论通过，村委会复核审批同意后，上报土地管理部门审查后，核发宅基地使用许可证明文件，农户按照宅基地使用许可文件进行施工建设，房屋竣工验收后，向土地管理部门申请土地登记，由土地管理部门核发土地证，以明确权属。   

    而对于以户主名义取得集体土地建设用地使用证后，户主迁出或死亡的怎么办？这属于集体土地建设用地使用证变更登记问题。《土地登记规则》规定土地使用者更改名称的，必须依照该规定向土地管理部门申请登记，且应当在名称发生变更之日起三十日内，持有关证明文件申请名称变更登记。

    本案的争执焦点是，第三人薛国星的户口已经因工作迁出马楼村，以其名义申请颁发的鲁集建（2003）字第04号集体土地建设用地使用证是否还合法有效。法院经审理认为薛国星的户口虽已迁出马楼村，其已不是马楼村的成员，但其母亲妻子及孩子都是马楼乡马楼村的村民，且其一家一直在原宅基地居住并未申请新的宅基地，该户一直存在，故薛国星的户口迁出后，在没有对原集体土地建设用地使用证使用主体进行变更前，不影响原集体土地建设用地使用证的效力。为此，被告鲁山县人民政府为第三人薛国星换证行为认定事实清楚，程序合法，故该证有效，应予支持。